杨勇军 刘建峰
税收征管模式是按照税收立法要求，从税收工作实际出发，科学、合理、高效地进行税收征管的组织形式，它是对一定税制下征管工作的总体把握和目标定位。我国现行的“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查”的征管模式在发挥税收职能作用、推进税收法治建设、强化税收征管力度、提高队伍素质等方面取得了显著成效，但也暴露了一些深层次的矛盾和问题。本文试从优化征管模式的理性角度进行分析，并探讨现行条件下如何科学设置新型税收征管模式。
一、税收征管的目标定位
税收征管目标是税收征管模式的首要问题，只有明确税收征管的基本目标，才能根据本国国情确定税收征管的基本模式。对于税收征管目标人们常常理解为是取得财政收入或促进经济发展，在实践表现为税收征管部门以完成任务好坏、征收税款多少为考核工作业绩的主要指标，或常年热衷于通过优惠政策来扶持企业发展。实质上，这些认识把税收制度目标等同于税收征管的目标，在实践中把税收征管错误地摆在税收制度的地位，从而产生了破坏税收制度、放松税收管理等问题。笔者认为，税收征管的目标应定位在以下两个方面：
一是实现最佳效率的应收尽收。即把该收的税款以最小的征管劳动耗费和最低的税收征纳成本，及时足额地征缴入库。“应收”是指符合税收制度规定的应收税款，对于一定的客观经济条件和一定的税制，其应收税额是一定的，税收征管是实现税收目的的过程和保障手段，最佳的征管模式就是把这部分该收的税款以最小的税收成本来征缴入库。
二是最大限度地保证纳税人权利和义务的实现。由于社会条件、利益关系、知识结构等方面的原因，如果没有有效的税收征管，纳税人就不能自觉、准确、及时地履行纳税义务和充分、完整地享受税法所赋予的权利。最佳的征管模式应该能够保证纳税人依法纳税，以最准确的执法水平为纳税人提供公平竞争环境，以最方便的办税方式为纳税人提供服务，最大限度地保证纳税人的权利、义务的实现。
二、税收征管模式的发展变革和经验启示
我国税收征管模式的发展变革大体经历了三个阶段：
第一阶段为建国初期至20世纪80年代初期。这一时期是我国税收专管员制度的形成和完善时期。具体形式表现为驻厂专管制，按地区、行业、经济性质实行专查专管制。一般将其概括为“一员进户，各税统管”的管理模式，管理的技术手段主要是传统的手工操作。
第二阶段为20世纪80年代中期至20世纪90年代初期。这一时期的税收征管改革以查、管分设或征、管、查分设。各地针对“一员进户，各税统管”集征、管、查职能于一身造成的权力约束缺位、执法不严等弊病，积极探索分责制约的管理办法。由开始实行管户交流、岗位转换，到后来实行征收管理与检查两分离或征管查三分的管理模式。在管理技术手段上计算机开始应用于税收管理的主要环节。这一阶段改革的主线是分解专管员的权力，实行不同形式的分责制约。但由于片面强调内部制约，人为造成各系列间的内部矛盾，客观上忽视了对纳税人的控管，征纳双方责任不清、偷漏问题仍然比较普遍。
第三阶段为新税制的实施到现在。这一时期税收征管改革的主线是“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查”的新征管模式的提出和完善。纳税申报制度的全面推行，专管员由管户向管事的转变，以及将第二阶段人与人之间的制约上升为机构间的制约和程序上的制约，并注意了对管理权限的逐步集中统一。这一阶段的税收征管改革在技术手段上把计算机技术引入了税收管理的各个环节，使我国税收管理开始由传统的手工操作向现代管理转变。同时还提出了为纳税人服务的新管理理念，使税收管理的内涵和领域更加丰富。但在新旧模式转换过程中“疏于管理、淡化责任”、漏征漏管户比较严重的问题仍普遍存在。
从上述征管模式的发展变革过程中，我们可以得出一些经验启示：
启示一、税收征管模式的发展和变革有其内外动因。
（一）税制结构的变化是税收征管模式发展变革的内在动因
税制是税收征管的具体内容，税制结构的变化，必然会或迟或早地引起税收管理形式的变化。如建国初期对生产厂家实行的是单一税制（货物税），只要管理住了生产厂家就管住了货物税的主要税源，因此普遍采取的是“驻厂征收制”。后来由于实行了复合税制，多税种、多环节、多次征，税种和管理的环节增加了，应运而生就出现了查、管分离等多种管理形式。94年税制改革实行了增值税凭专用发票注明缴纳和抵扣税款的制度，发票不仅仅是商事凭证，同时还是缴税凭证，不但要管住销售环节，还要管住购进环节，管理的难度增大了，对管理效率和技术手段的要求也更高了，因此有了新一轮税收征管改革。
（二）社会的政治、经济、技术水平的变化是税收征管模式发展和变革的外部动因和条件
主要有三个方面：一是社会政治经济政策和条件的变化，影响税收管理的价值取向和管理的重点。如十六大对个体私营经济的鼓励和扶持，引发增值税起征点调高等鼓励个体私营经济发展的相关税收政策的出台，进而引起相应的征管变化;二是管理对象的变化，主要是管理对象的增加和减少，管理对象内部组织结构及经营核算方式的繁简程度和分布特点，影响具体税收管理方法的采用;三是社会经济管理的技术水平，影响税收管理的技术手段。如网络技术的高速发展使税务信息集中成为可能。
启示二、税收征管模式的发展变革是个辩证的否定之否定的不断前进的过程。
税收征管模式辩证的发展过程，从税款征收方式上看，是从分散征收（肯定）到集中征收（否定），再到通过各种申报纳税方式进行分散征收并通过采取现代信息传输处理技术实现了更加高度集中征收的过程（否定之否定）;从税收管理系统的发展上看，是从管理内容、形式和要素的组合相对简单到组合日趋复杂，再到看似简单实质更为复杂的不断前进的过程。如管理方式从管户制（肯定）到管事制（否定），再到管理制与责任区相结合（否定之否定）;从对税收执法权的约束来看，是税收执法权由向专管员集中（肯定），向在专管员之间或机构之间逐步分解（否定），再向横向分解向上下分解集中统一（否定之否定）的过程。
启示三、税收征管模式的发展变革中应注意的一些倾向性问题：
一是对征管模式的设计和理解防止过于理想化。特定的时段、条件产生特定的模式，没有一种征管模式是永恒的。征管模式是一定时期内征管的整体框架，是一个阶段的总的原则性的要求和目标，过于理想化会使整个征管工作难以操作，甚至走入误区。
二是对实现税收征管模式的途径在认识上防止过于机械和僵化。模式是税收管理的宏观组织形式，这种宏观的管理形式不仅不能代替具体的管理形式和方法，反而要依靠各种具体的管理形式和方法才能实现。对每一类具体纳税对象的管理应该具体问题具体分析，从实际管理需要而不是从管理模式出发，采取不同的管理方法，生搬硬套征管模式是不能解决问题的。
三是对管理要素地位作用及其组合关系的理解要防止片面性和孤立性。如新征管模式中，计算机网络技术和管理组织是两个重要的管理要素，两者必须有机结合。管理组织结构的设置，各系列职责的划分，人员的配备，必须考虑计算机网络技术的应用程度。同时，管理组织的层次和环节的多少，又反过来影响计算机网络技术作用的发挥。
四是征管模式的建立要防止与客观条件和运行环境不相匹配和脱离实际。（1）在征管模式的建设中要处理好需要与可能的关系问题，防止用扩张的税收征纳成本换取税收征管效率。如税收信息化建设需要投入大量的人力、物力、财力，必须量力而行，坚持积极和稳妥的原则，防止“大干、盲干、快干”。（2）征管模式的内容必须体现法制原则，否则会使税收征管处于软化地位。如在推行申报多元化上，我们不能一方面要求纳税人进行电子申报，另一方面由于缺少纸质资料还不承认电子申报方式的合法性，要通过完善立法使这些申报方式合法化。（3）在整个税收管理系统的建立与运行上，要融入到整个社会公共管理系统的建设中去，防止单兵冒进。我国目前各个经济管理部门间采集的数据标准不尽相同，部门之间出于利益考虑不愿进行信息联网和交换，或既使交换数据多数也无数借鉴和使用。所以应抓住国家建立电子政府的契机，争取统一公用数据采集、加工、传输的标准，扩大信息交换，增强信息共享和利用程度，部门间各管理系统实行有机衔接。（4）在推进税收征管信息化建设的方法和步骤上，要考虑各地经济发展的实际水平。既要整体推进，又要突出重点;既要规范统一，又要因地制宜，走出一条符合中国国情的税收管理信息化建设的路子。
三、完善现行征管模式的思考
从94年开始到现在，新一轮征管改革无论从理论和实践上都取得了许多突破性的成果，尽管对96年提出并逐步丰富完善的“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查”的<
