在入世后,中国认真履行了在世贸组织谈判中所作的承诺,修改了大量的法律法规,降低了关税,减少了配额,开放了承诺开放的服务贸易。同时,我国经济增长中的WTO效应似乎也在释放。其基本表现一是在世界经济陷入衰退的背景下,中国经济平稳增长;二是中国已超过美国成为世界上最大的受资国。但问题是这些成绩的背后有多少应归因于ＷＴＯ,我们实际上是难以区分的。因为中国入世毕竟还只有短短的一年,而政策的调整需要时间,调整后的政策效应的发挥更需要时间。但有一点可以明确的是,中国经济已进入后ＷＴＯ时代则是毋庸置疑的。在这个时代里,中国的对外开放与市场化改革进程已不可逆转,政府的行为规则、行为方式将发生根本变化,中国企业面临的挑战与机遇已不再是推测而是现实。而所有这些将对包括税收政策与税收制度在内的一系列规则的调整与适应带来深刻影响。
一、现行税收政策、税收制度存在的主要问题
入世后我们必须按照市场经济法治的要求,对照ＷＴＯ的游戏规则,认真审视我国当前的税收政策,以适时主动地调整国内相关税收政策和制度规则。受诸多因素影响,我国当前的税收政策主要存在以下问题。
1.税收歧视普遍存在,不利于公平竞争。这具体体现在三个方面。一是内外有别。即内外资企业实行不同的税收待遇。这集中地通过内外资企业所得税的立法原则体现出来,其结果是同样的税种内外资企业税负不一。除此之外,大部分地方税税种,也大多是内资企业交而外资企业不交,这进一步导致了内外资企业税负的不一致。二是所有制有别。主要指纯内资企业中,又往往区别国有企业、集体企业、股份制企业等所有制性质而在税收待遇上实行区别对待。三是地区有别。十多年来,我国税收优惠一直向东部沿海地区倾斜,目前提出开发大西部,并已实施部分优惠政策,其税收政策思路仍然是地区有别。而上述种种区别对待与ＷＴＯ的非歧视原则是严重背离的。
2.税法、税负透明度低。其主要原因在于我国现行税法大量使用授权立法。1984年、1985年,全国人大常委会和全国人大先后两次授权国务院改革工商税制,发布有关税收条例草案试行。税收上的授权立法顺应了经济改革与发展的客观需要,但它的不足也是显见的。一是大规模且长时间的授权立法,导致了行政与立法界限的模糊,加大了行政权无限制扩张的可能性。二是较大程度上导致了税收法规之间,以及税收法规与其他法律、法规之间的相互抵触。最突出的例子是现行增值税自实行至今不到6年的时间里,有权机关先后发布了上百次通知和补充规定,它不仅降低了我国税法的透明度,也降低了税负的透明度,使名义税负与实际税负的差异不断加大,导致现行税法缺乏应有的稳定性与严肃性。
3.关税的名义税负与实际税负严重背离。尽管中国1994年以来多次减让关税,至2000年我国关税平均水平已降至15%,2002年进一步降至12%,但仍高于发达国家和发展中国家的平均水平。表现为名义税率偏高,而实际税负偏低。其原因在于,一是税收制度设计不合理,如我国现行增值税、关税对进口实行不征税、出口实行不退税的政策;二是优惠政策过多过滥。
4.税收政策的导向性不明确,税收优惠方式单一。在市场经济条件下,税收是政府在市场失效领域进行资源配置的重要手段。但我国现行税收政策导向不明确,缺乏系统性和明确的目的性和针对性,未能充分发挥税收这一政策工具的积极作用。如对外资企业所得税以生产性和非生产性作为是否给予税收优惠的标准,企业所得税以是否为第三产业,是否老少边穷区,是否新办企业,是否校办、民政福利企业、乡镇企业为税收优惠标准,均缺乏应有的科学性。税收优惠方式是实现税收政策激励功能的重要途径,但目前我国税收优惠方式十分单一。一方面,我国税收优惠的层面主要体现为对收益的调节,体现在税种上主要为所得税优惠。另一方面,我们在税收优惠方式的操作上基本上采用的是降低税率、定期减免、再投资退税等直接优惠措施,而诸如加速折旧、投资抵免、专项费用扣除等间接优惠方式运用较少,从而也削弱了税收政策的实效。
二、现行税收征管面临的新情况
中国经济进入后ＷＴＯ时代,意味着商品、资本、人才、技术可以更自由地流动,将使竞争全面国际化。而由此也将使我国的税源、税收收入结构及征管难度等诸多方面面临新的情况。
1.税源呈现结构性变动。自改革开放以来,我国所有制结构、企业规模结构、产业结构的变化使税源发生了重大的变化。一是随着市场准入限制的减少,大量的外国资金将涌入我国进行各种投资,外商独资企业和合资企业将进一步增加,涉外经济将得到进一步发展;二是我国具有比较优势的劳动密集型产品如轻工、机电、纺织品、服装等的出口将大幅度增加,所产生的出口需求将有力地推动国内此类劳动密集型企业的发展;同时,我国因对外开放贸易、服务市场,大量的外国产品将涌入我国,大量的外国服务企业将抢滩我国提供各种服务,包括金融保险、邮电通讯、交通运输、旅游、注册会计师和律师等行业,从而使营业税的税源更加充裕;但一些劳动生产率低下、技术和管理水平落后、竞争力不强的企业将被淘汰。城乡居民的收入在差距拉大的同时,收入水平将得到较大幅度的提高,个人所得税的税源将更加充裕。
2.税收收入结构发生变化。其变化主要有:一是就产业贡献而言,税收收入来自于竞争力强的优势产业的收入份额会增大;二是就内外资企业结构而言,来自外资企业的税收比重会有所上升;三是就地区结构而言,比较优势产业较多的地区,税收收入增长潜力较大;同时,由于投资环境的差异以及市场化程度的不同,地区之间的税源和税收收入差别将呈现出扩大的趋势;四是就中央与地方收入结构而言,入世后,随着出口的进一步增长以及出口退税率的进一步提高,在出口份额较大的地区,出口退税额会出现较快增长,按照现行体制,出口退税全部由中央财政负担,因而在此类地区中央收入的比重会有所下降。
3.税收收入计划编制的难度加大。从实际情况来看,我国现行税收收入任务指标的核定采取“基数+系数+特殊因素”的办法,同时层层签订目标责任书,这使得税收收入计划指标成为缺乏税源保障的“政治任务”。入世后,无论是税源的变化,还是税收收入结构的变化,以及法治化程度与要求的提高均要求摒弃这种传统的税收收入计划编制与执行方法,否则,难以发挥税收计划在国家预算管理和税务管理中应有的作用。
4.避税情况增加。由于国际税收的差异,加入ＷＴＯ后,产品与服务进出的便利性与范围的广泛性,都将促使避税情况增加。具体来说,入世后,跨国公司将大量涌入,而当今的大型跨国公司已日益成为世界范围内社会化生产的组织者。跨国公司往往有丰富的避税经验。而中资机构的跨国经营,无疑也加大了避税的可能性。同时,由于国内税收的差异,中国境内企业的避税问题也将日益突出。例如,入世后,随着经济体制改革的深化,企业按市场经济规律进行资源的有效配置,兼并、重组、联合现象将越来越多,投资参股、控股越来越普遍,相应地,关联企业转让定价对税收的影响将日益突出,以前主要涉及到外商投资企业和外国企业所得税,而将来对企业所得税及增值税的影响将越来越明显。
5.纳税人税收意识进一步增强。市场化改革后,税收逐渐成为处理国家与纳税人分配关系的主渠道:税收不仅是政府最重要的收入来源,同时也构成企业最主要的负担。入世后,非公有制企业纳税人的增加与个人纳税人群体的扩大,纳税人作为独立经济利益主体的身份和地位将更加突出,税收的一举一措较之以往任何时候都更为广大纳税人所关注。
三、近期内我国税收政策、税收制度调整的基本思路
中国是一个处在经济体制转轨时期的国家,加入ＷＴＯ,中国政府的职能转换进程、市场化进程及国际化进程都将大大加快,因此,近期内税收政策确立与调整的基本出发点,应是既遵循ＷＴＯ中的一般游戏规则,又充分运用ＷＴＯ中对发展中国家的特殊规则,正确处理一体化与非一体化的关系。
1.适应ＷＴＯ的游戏规则和我国政府对外承诺的要求,调整税收政策思路。总的来讲,我国未来税收政策的思路主要应体现以下精神:一是公平。即对所有纳税人应一视同仁,也即税收上的国民待遇原则,它是ＷＴＯ中无歧视待遇和公平竞争原则在税收上的运用。二是透明、规范。即整个税收政策、税收制度、税收优惠的颁行均应合符法律规范,并应预先公之于众,让纳税人知道。三是在市场失效领域应积极利用税收的激励作用。四是充分利用ＷＴＯ对发展中国家的优惠原则,有效地保护本国的弱质产业和弱势产业。
2.调整关税政策,清理关税制度。我国现行关税政策的基本精神,除了体现保护国内工农业生产的原则之外,还包括积极促进、扩大必需品进口,鼓励货物出口,限制国内外差价大,国内已能满足需要的产品进口的政策精神。而随着中国加入ＷＴＯ,上述政策已难以适应新的形势,必须加以调整。其关键是充分利用ＷＴＯ中发展中国家享有的特殊条款实现对我国经济的适度保护问题。为此,需要作好以下工作:一是需要抓紧制定中国产业和产品的保护序列;二是应有效地运用灵活税制与差别关税;三是采用国际标准和国外先进技术手段,更新非关税保护措施。根据上述思路,现行关税制度必须清理,尤其是窄税基、高税率的关税税则,以及进口增值税与关税事实上实行同步减免的办法必须尽快清理。
3.增强税收优惠的科技导向,灵活运用税收优惠形式。科学技术作为知识商品具有十分明显的公共商品特征,这种特征使得其私人收益率与社会收益率往往存在巨大差异,从而其供给往往严重不足。而无论是知识产权制度还是财政补助制度也往往不能替代税收的激励作用。正因为如此,税收激励是许多国家在激励知识创新及运用中普遍采用的政策工具。在当前的情况下,我国也有必要将科技进步方面的税收激励作为税制设计的一项重要原则。一方面我们应拓宽科技税收优惠的领域,变以往单纯的收益调节为货币资金的获取方面,科技开发、科技投入的风险分担方面,以及收益分配等多方面的税收优惠。另<
