一、对“以票管税”模式的反思
目前我国增值税管理主要采用“以票管税”的模式，通过管住增值税专用发票，实现对增值税进、销项税额的有效监控，从而达到保障增值税收入的目的。那么这种“以票管税”模式是否真能管好增值税呢？笔者认为这点很值得思考。
（一）对“票”的源头是否监控到位？
要使“以票管税”模式真正发挥作用，必须从专用发票的审批开始，对专用发票的各个环节进行监控。就目前一般纳税人申领专用发票的审批程序来看，税务管理部门主要是依据一般纳税人的销售额来确定其专用发票的月用量及最大开票限额等，经过层层审批，以此来监控专用发票的源头。但由于人力所限，税务管理部门无法深入到每户一般纳税人企业去实地调查了解，而且企业的销售情况往往因各种因素的影响而发生变动。这样一来，税务管理部门就无法全面了解企业的真实销售情况及其变动情况，专用发票审批制度也就难免在一定程度上流于形式，让一些不法分子钻了空子。
（二） 现有科技手段是否完全管住了“票”？
一方面，金税工程中增值税交叉稽核系统每月只核对一次，运行时效性有待提高；另一方面，金税工程与CTAIS、税务机关内部各部门、税务机关与其他部门之间的发票信息还没有实现全面共享。正因为系统的滞后性和孤立性，使得不法分子可以隐瞒发票真实信息，利用虚假发票进行偷骗税等违法犯罪活动。
（三） 单靠“管票”是否能完全实现“管税”？
“以票管税”模式要真正实现有效管理增值税的目标，必须以增值税一般纳税人所有的销售收入均如实填开增值税专用发票为前提。然而一方面，现实中企业销售不开票的行为大量存在；另一方面，增值税专用发票并不是惟一的销货凭证和扣税凭证，海关完税凭证、货物运输发票、农产品收购凭证以及废旧物资收购凭证（简称“四小票”）都具有抵扣性质，而增值税专用发票之外的各种普通发票都是销货凭证。随着税务机关对增值税专用发票监管的加强，不法分子纷纷将目光瞄准了“四小票”、普通发票等增值税专用发票之外的发票（票据），通过滥开、虚开“四小票”和普通发票，甚至不开票等手段达到偷骗税目的。可见，单纯依靠监管专用发票不可能确保增值税税款的应收尽收。
二、对增值税专用发票扣税机制的反思
增值税的先进性在于实现“道道征税、道道扣税、税不重征”。然而从我国现行增值税征扣税机制来看，以上目标并没有完全实现。表现在：
第一，目前我国大部分地区实行的是“生产型”增值税，即在每一个生产环节都向生产单位征收增值税，只允许扣除购入的原材料所含的税金，不允许扣除外购固定资产所含的税金，从而使得固定资产重复征税。
第二，增值税的征税范围过窄，仅在工业和商业贸易范围内实行，而农业、林业、渔业以及建筑、交通甚至金融租赁等服务业都未纳入增值税的征税范围；而且课征对象主要是动产和劳务，没有涉及不动产。从而使增值税扣税机制发生部分中断，给不法分子以可乘之机。我国为了修复因征税范围过窄而中断的征扣税链条，相继对运输发票、农产品收购凭证、废旧物资收购凭证等赋予了抵扣性质，但由此出现了一些问题：一方面这些具有抵扣性质的发票（票据）本身并不存在链条制约机制，内在制约机制作用得不到充分有效发挥；另一方面导致征扣税权力与义务不对等、征扣不同率、征扣税口径不统一等严重背离征扣税机制规范的现象。
第三，“小规模纳税人可由税务机关代开增值税专用发票”的规定，一方面使被排除于增值税扣税链条之外的小规模纳税人进入了增值税扣税链条之中，有违征扣税口径统一性的要求；另一方面，由于税务机关代小规模纳税人开具的增值税专用发票只能按6%或4%的征收率来抵扣税额，使得一般纳税人的征扣税口径在量上不对等。
三、采取措施加以完善
（一）专用发票监控模式的改进
鉴于“以票管税”模式的局限性，为保证税源税基免遭侵蚀，同时为增值税转型及扩大征税行业范围做准备，在条件成熟时，应从“以票管税”模式逐步过渡到“票账结合”模式，实现查票、查账、查实相结合。税务机关应加大对企业的调查了解，熟悉企业的生产经营，随时掌握税源变化；建立企业用票情况的监控机制，通过检查测算出不同类型的一般纳税人企业的月用票量，结合具体行业与季节差异，对分类企业的发票供应量和开具金额设位锁定，并将企业用票量与供应数量挂钩，当企业的发票使用量、填开情况出现异常时，管理部门及时跟进或采取停供发票与代管监开措施。
（二）专用发票监控手段的改进
目前，要不断完善现有的专用发票监控系统，并尽早实施金税工程三期建设，迅速扩大覆盖面，缩短认证对碰时间，解决稽查滞后的问题，早日实现“一个平台、两级处理、三个覆盖、四个系统”的目标。从而解决涉税信息的不对称问题，实现全社会的涉税信息全面共享。通过科技手段，对专用发票及“四小票”进行严密监控，相应层级的管理人员，只要打开电脑，输入查询条件，企业的申报纳税、发票的领购和填开、发票稽查结果等信息都一目了然，从而对专用发票实施更全面的监控。
（三）专用发票监控流程的改进
在完善立法、财务金融制度、增值税机制，实现金税工程三期目标的基础上，改革征管流程：
1．从“认证期90天”转为“当月收到的抵扣联当月认证”，从而保证防伪税控系统在每月结束时能准确地进行记账联与抵扣联数据的比对，及时发现问题。
2．实现企业防伪税控开票系统信息与防伪税控税务终端各系统共享，使企业每一次领购发票的信息能自动传递到企业的防伪税控开票系统，而企业每一次开票的信息也能自动传递到防伪税控税务终端各系统。企业只需进行开票和读票的操作，而无需进行认证和抄税的操作，从而可淘汰金税卡和IC卡，这一方面可节省纳税人的成本，另一方面减少了税务机关对防伪税控设备的维护工作量。
3．由目前“先报税、后申报、再票表比对、按比对无误的申报金额缴纳税款（已扣除抵扣的税款）”转变为“按次缴纳税款、按月票税比对，按比对无误的进项金额办理退税”。具体来说：
按次缴税。将企业的日常结算和扣缴税款都通过一个基本账户进行，企业开具增值税专用发票时银行自动进行扣税，并将税款入库信息传递给税务机关、销货企业、购货企业等有关各方。如果没有收到税款入库的信息，则防伪税控开票系统自动锁死，不允许销货企业继续开具发票，直到销货企业足额缴纳税款后收到银行的税款入库信息为止。
按月进行票税比对。税务部门在下一个月的1～5号进行上一个月的票表税比对，将纳税企业的开票信息与税款入库信息进行比对，并对比对有误的开票信息进行跟踪解决。
按比对无误的进项金额办理退税。企业在下一个月的5号后凭增值税专用发票到税务机关办理进项税额的退税。税务机关根据比对相符的进项税额办理退税，而对比对有误的该企业的进项税额，暂不办理退税，等税务机关查明原因后再进行处理。这样可以防止购销企业串通进行虚开发票、虚抵进项的偷骗税行为。
（四）专用发票检查体系的改进
通过完善立法，一方面赋予税收稽查部门更大的权限，另一方面制订有关防伪税控设备管理及使用方面的法律法规，使税务稽查部门在工作中有法可依、有法必依。同时制订更为严厉的对利用专用发票进行偷骗税行为的处罚措施，使纳税人的逃税边际成本始终大于逃税边际收益，从根本上杜绝纳税人的逃税行为。设立税务法庭，与税收稽查系统相配合，加大对涉税犯罪行为的打击力度和效率，使税务稽查部门在工作中执法必严、违法必纠，形成“法治威慑”。
参考文献
（1） 国家税务总局流转税管理司《增值税防伪税控系统业务指南》，中 国税务出版社 2003年版。
（2） 《常用税法手册——增值税》，中国法制出版社2002年版。
（3） 鄢杰《从西方增值税的产生与发展谈我国增值税制的进一步完 善》，《四川大学学报》2000年第3期。
&nbs
