作者：吴建南 赵 婷 孔晓勇
一、税务部门绩效评价现状
近年来我国税务机关的绩效评价大致经历了平均主义思想下的赏罚调剂、主观评价、德能勤绩评价、量化考核与目标考核四个阶段，主要体现在对人员的考核和评价方面，考核指标主要为税收任务的完成额。2003年4月国家税务总局下发《税收征管质量考核办法》，其中规定了考核税收征管质量的“六率”指标，首次把税收征管质量纳入各地工作业绩考核，改变了以税收收入任务完成情况作为考核业绩的传统做法，在一定程度上促进了税收征管质量的提高，但仍未起到对税务机关绩效全面评价的作用。
（一）重财务指标而轻非财务指标
首先，以税收完成额也就是通常所说的税收计划考核各级税务机关及税务干部的工作业绩，指标单一不系统，且指标脱离实际，有悖于依法治税的原则。①在现行税收计划的制定尚欠合理、执法监察不力的情况下，单纯使用这一指标可能导致税收大量流失和腐败的产生及国家运用税收政策调节经济职能的弱化。②
其次，以税收完成额考核各级税务机关及税务干部的工作业绩，在对非财务指标如纳税人满意度指标考察方面反映不够。对于税务机关来说，依法征税，增加税收收入是其本职。同时，税务机关也应为纳税人提供公共产品，即优质的纳税服务。从这个意义上说，纳税人就成为税务机关的“顾客”。表现在税务机关的评价指标上，则应该是税收完成额与纳税人满意度平衡的结果。这既是“三个代表”重要思想、“立党为公，执政为民”在税收工作中的重要体现，也反映了我国公共管理的理念与宗旨。
（二）重事中、事后评价而轻事前控制
不管是税额指标，还是征管质量指标，都只从结果和执行层面来评价税务机关绩效，而对结果和执行的动因未作考虑。从而忽视了奠定征管质量和未来税额的其他指标，实质是忽略了考察影响征管绩效和财务绩效的若干潜在因素。事实上，如果抛开经济等因素的影响，就税收的增长而言，一方面取决于纳税人的自觉纳税，另一方面取决于税收征管质量的高低。前者与纳税人的满意度紧密相关，后者则主要由税务机关本身所决定。而后者又可包括两个相互影响的因素，其一是税务机关内部流程的优化程度，其二是税务机关整体人员的学习与成长能力。而税务人员的学习与成长才是推动执行（征管质量）和结果（税收效率）的根本动力。
综上所述，无论是税额指标还是征管质量指标都缺少从非财务（如纳税人）角度出发，对于影响税收额度的潜在因素考察不够，致使所设计的评价指标全面性和系统性不足，未能真实地反映出评价结果。这两方面的缺失，一方面反映出目前税务机关战略管理的思想亟待强化，更反映出我们的税务机关缺少战略实施的工具与方法。平衡计分卡正是一种新型的以战略管理为基础，全面考察和改进组织绩效的综合绩效管理体系，因此，我们可以通过学习和借鉴平衡计分卡先进理论来探索我国税务部门绩效评价体系和方法。
二、平衡记分卡理论及其对税务机关绩效评价的借鉴
平衡记分卡(Balanced Scorecard）以下简称BSC，是一种综合绩效管理体系。平衡记分卡的概念是由哈佛商学院教授罗伯特·S·卡普兰（Roberts Kaplan）和诺朗顿研究院（NolanNorton Institute）的大卫·P·诺顿（Daviid Norton）提出并发展的。①它将组织经营任务的决策转化为四大部分的指标：财务、顾客、内部过程、学习和成长，将组织战略分解为这四个方面的考察目标，每一考察目标分别设置几个独立的指标，多种指标组成了相互联系的一个系列的指标体系，这些目标和指标既保持一致又相互加强，构成了一个有机的统一体，从而达到财务指标与非财务指标、短期与长期、内部与外部、过去与未来之间的平衡。因此，利用平衡计分卡进行单一决策，能明确地看出它对整个组织战略目标所带来的影响。
BSC的四个方面的关系②是：（1）财务层面：政府领域的财务层面不同于传统的私人部门。在政府部门中，财务层面的重点要放在成本效益上，如向顾客交付最大价值产品的能力。（2）顾客层面：这个层面体现在组织提供高质量的产品和服务的能力，交付的效益，提供给顾客的服务和顾客的满意度。（3）内部过程层面：内部过程绩效指标重点关注对客户满意度和完成企业财务目标有重大影响的流程。这个层面的重点在导致财务成功和顾客满意的内部管理结果上。（4）学习、成长层面：这个层面关注的是对组织目标的实现有支持作用的雇员的能力，信息系统的质量，组织的协调合作，组织的结构基础的构建是否合理。如果雇员技能熟练，意志勃发，且组织能提供准确和及时的信息，组织管理会相当成功。
平衡计分卡的财务、顾客、内部过程、学习与成长等四个方面并不是相互孤立，而是具有因果联系的。在财务方面为了获得较高的投资回报率，就必须得到较高的顾客满意度。如何才能得到较高的顾客满意度呢？这就要求在内部过程方面一要保证产品质量，二要控制生产周期，使生产效率得以提高。如何才能提高生产效率呢？这就依赖于在学习与成长方面要做到不断提高员工的技能，只有高水平的员工才能创造出高水平的绩效。因此，平衡计分卡的评估系统是通过类似的一系列因果关系来展示组织的战略，明确各个方面的因果关系，从而管理这些关系。每一种评价指标体系都是一系列因果关系链中的一环，并且把本部门的战略同组织的总战略连在一起。
基于平衡计分卡在美国等发达国家的发展较为成熟，已经越来越多地被应用到企业、非营利组织以及政府中进行战略管理，并取得良好的效果。而我国税务机关又亟需一种有效的评价工具来达成战略规划和战略目标的实施。因此，借鉴平衡计分卡理论精华构建我国税务部门特定的绩效评价方案，对于评价和改进税务部门绩效，达成建立服务型税务机关这一战略目标具有很大的现实意义。
一是应树立战略管理的思想。平衡记分卡要求税务机关评价指标的建立要从战略出发，围绕战略目标制定。这样就可以将以前完成税收任务的短期目标转到为纳税人服务、提高税收效率的可持续发展的长期目标上来。
二是重视非财务指标，以纳税人满意度作为税务机关绩效评价的重心。在平衡计分卡中，税务机关的战略目标将从以完成税务任务为征管目标转变到提高纳税人自觉依法纳税的积极性为征管目标上来，目标的实施要在广大纳税人的监督下执行，所设计的评价指标不仅考虑到影响实现目标的内部因素（加强征管），同时考虑到外部因素（纳税人满意度），两者之间应达到一种平衡状态；并且将事后评价（税额考核）和事中控制（征管质量考核）向事前控制（员工整体的素质与创新能力考核）转变。强调学习与成长是目标达成的根本动力，这方面的提高对于税务机关来说显得非常重要，这样可在税务机关内部形成一种创新氛围，有利于推动战略目标的实现。
三、基于平衡记分卡的税务绩效评价方案应用设计
（一）确定战略目标
通过对具体的税务机关在具体的背景下的研究和评估，我们需要对税务机关的任务、使命、财务情况、外部环境以及怎样能让纳税人满意有一个深入的了解，来确定其战略和执行目标（如下图）。
（二）四个层面的目标分解及指标设计
将税务机关的战略目标按照平衡记分卡的四个层面进行分解，并对每一层面目标达成的因素进行考察：
在财务层面：由于税务机关的工作职能和特性，政府考察其绩效主要是看税收效率的高低，反映在税收收入的增长和税收成本的降低上。可用税收完成增长率和征税成本率等指标表示。如果抛开经济等外部因素的影响，它一方面取决于税务机关内部管理，另一方面取决于纳税人依法纳税的自觉性。
在客户层面：平衡记分卡在客户方面的内容应该真实地反映税务机关在税收征纳过程中为纳税人提供了什么样的服务，税务机关在纳税人心目中的形象如何。可用投诉率、举报率、纳税人满意度等指标表示。在这一层面推动纳税人满意的要素是税务机关的服务是否优质高效。因此，税务机关要把为纳税人服务的概念贯彻到税务管理的每一环节当中，通过不断细分，把为纳税人服务的重要性明确到每一个部门和流程，转化为税务机关内部的指标。使税收征收、管理以及行政、人事等职能部门都围绕纳税人这一中心，确保为纳税人提供更优质的服务。
在内部控制和管理层面：重点在导致增加税收收入和纳税人满意的内部控制和管理结果上，即提高征管质量和效率。这一目标的实现，需要税务机关不断完善其内部控制和业务流程。这一层面的绩效指标重点关注的是为纳税人提供个性服务的比重、接受纳税人咨询的次数及考核征管质量的“六率”等。而这个流程则是由税务人员来制定的。税务人员素质与内部创新能力决定了管理流程的好坏。
在学习、成长层面：关注的是税务机关创新、提高和学习的能力,与税务机关的价值直接相连，可用人员整体成长指数、税务人员满意度和信息系统使用能力等指标表示。在这一层面，创新和学习反映了税务机关和税务人员素质的提高，而人员素质的高低则反映了对人员的培训程度和学习氛围，这是税务机关可持续稳定发展的基础。只有通过创新与学习，才能将纳税人、内部征管流程和税额指标整合起来，才能使税务机关的整体管理水平得到提高，使税务机关具备前进发展的动力。 &nbs
