一、开发应用普通发票控管系统，全面加强普通发票管理
长期以来，普通发票管理和使用中存在的问题一直比较突出，例如违规取得和开具发票，开具发票与纳税申报脱节，利用农产品收购发票、废旧物资销售发票和运输发票虚扣、骗抵税款，通过开假发票和虚开发票虚报冒领费用、虚列成本支出等。导致这些问题产生的原因，除纳税人法制观念淡薄、消费者依法维权意识较差以外，主要是由于普通发票用户多、用量大，纳税人以手工开具为主，开票内容的真实性与开票数据的可信度不高，税务机关难以进行准确汇总采集开票信息，难以对开票信息实施有效稽核，不能对开票信息与纳税申报信息进行稽核比对，导致普通发票使用与申报纳税严重脱节，使普通发票管理成为税源监控管理的薄弱环节。为此，山东省淄博市国家税务局以开发应用普通发票控管系统，全面推行计算机开票，加强开票信息、抵扣信息与申报信息比对管理为主要手段，在普通发票管理内容、管理方法、管理手段等方面作了一些积极的探索。
（一）研制开发普通发票控管系统
山东省淄博市国税局从2003年4月份开始研制普通发票控管系统，针对普通发票管理的特点，于2003年8月，成功开发了控管系统，2004年起在全市全面推广运行。系统分为普通发票税控开具、普通发票监控管理和普通发票公众查验三部分，分别用于纳税人开票、税务机关监控管理和社会公众查验发票信息，形成了一个以计算机网络为依托，对普通发票发售、开具、信息采集、验旧缴销、申报比对、公众查验、监控分析全过程进行管理监控的闭环式管理系统。
随着普通发票控管系统推广工作的逐步展开，普通发票控管系统的功能逐步完善。目前，该系统主要具备了以下四大功能：一是票源全程控制，对普通发票的发售、验旧、缴销、结存进行实时管理和监控。二是计算机防伪开票，纳税人利用控管系统开具电脑版普通发票。发票开具后，每份发票可以根据其代码、号码、金额、开具日期信息，自动生成20位数字校验码，使普通发票实现了数字防伪功能。系统自动对开票信息进行汇总，定期上传到国税机关。三是发票信息稽核比对，税务机关利用控管系统将纳税人开票信息、抵扣信息与申报信息进行稽核比对。四是社会公众查验，由社会公众通过国税网站、12366服务热线查询发票的真伪和票面信息，举报发票违章行为。
（二）对纳税人分类推行控管系统
根据纳税人的类型、行业特点、规模大小、管理现状及其承受能力，采取不同的推行方法，分类推行该控管系统。
1.对一般纳税人和小规模企业全面推行控管系统开票。自2003年下半年开始，在全市大型企业及重点行业采取一户多机方式推广普通发票控管系统，以满足企业点多面广、开票量大的需要；在中小型企业，采取一户一机方式逐步推行。2004年6月底，全市除部分商业零售企业和不使用普通发票的所有一般纳税人共4726户安装使用了控管系统；截至2004年底，对所有小规模企业共4111户推广使用了控管系统。至此，全市除部分商业零售企业外的一般纳税人和小规模企业已全部纳入普通发票控管系统管理范围。
2.对部分特殊行业全面推行控管系统开票。由于废旧物资经营企业和农产品收购企业收购对象多，发票用量大，且以现金交易为主，控管的难度较大。为了全面掌握废旧物资销售发票和农产品收购发票形成的抵扣信息，为实施纳税评估提供线索和依据，自2003年12月1日起，淄博市国税局废止了手工版农产品收购发票、废旧物资销售发票和废旧物资收购发票，全部启用了电脑版发票，使全市420户废旧物资经营企业和农产品收购企业全部纳入普通发票控管系统管理，实现了计算机开具发票。2004年7月，针对机动车销售发票专项检查中发现的“大头小尾”、开票不申报等突出问题，在机动车销售行业的全部646户纳税人中推行了控管系统，有效堵塞了该行业的管理漏洞。
3.对各类市场推广多户一机型控管系统集中开票。针对各类市场和商业街业户多、规模小、用票量大的特点，在部分区县选择了一批重点市场，推广应用多户一机型控管系统。目前已有4个区县14个专业市场及商业街的2 019户纳税人使用该系统开具普通发票。凡是没有使用控管系统开票的个体业户，一律使用定额发票。
截至2004年底，使用控管系统开票的纳税人达到10957户，全市除部分商业零售企业和使用定额发票的个体业户外，已全部取消了手工版普通发票。
（三）调动社会公众力量参与普通发票监管
1.实施社会公众查验。在普通发票控管系统建立了两个信息库，供社会公众查验。首先，实时提取综合征管软件中的普通发票发售信息，包括发票的代码、号码、种类、联次、发售机关、发售日期、领购单位等，形成票源信息库；其次，纳税人用计算机开票后，按时将发票代码、号码、开票日期、开票单位、受票单位、货物名称、适用税率、单价和金额等开票信息传输到税务机关，形成开票信息库。无论是消费者还是其他社会公众，在任何地方都可以通过互联网和12366服务热线查询发票的真伪和票面信息，查询结果不符的可直接向税务机关举报。
2.开展发票“三奖”活动。淄博市国税局制定了普通发票即开即兑奖励、发票摇奖、发票违章行为举报奖励管理办法，鼓励消费者索要发票、积极参与发票管理，规范纳税人开票行为。
3.依靠政府支持管好发票。淄博市各级政府高度重视普通发票管理工作，在各方面给予了大力支持。市政府多次召开市长办公会研究普通发票管理工作，印发了关于加强普通发票管理的若干文件，召开了市直有关部门负责人、各区县分管区县长参加的全市普通发票管理工作现场会，规定了区县政府及财政、工商等有关部门的职责，要求各区县政府和有关部门积极配合普通发票管理改革，奖励所需资金全部由同级财政提供。
二、以普通发票管理为切入点，以票控税能力显著提高
（一）拓展“一窗式”管理，提高了纳税申报质量
由于实现了普通发票开票信息和申报信息的票表比对，对非增值税专用发票抵扣凭证实行票票比对，把小规模纳税人和普通发票纳入了“一窗式”管理范围，基本解决了普通发票使用与申报纳税脱节的问题，促进了纳税申报质量的提高。
从2004年1月份全面推行控管系统，推行面逐月扩大，实行票表稽核比对的户数稳步提高，税收收入实现了同步增长。2004年，实行计算机开具普通发票的纳税人全部销售收入为1696.50亿元，同比增长46.32％，实现增值税65.10亿元，同比增长47.04％；申报普通发票销售收入占收入总额从2003年的28.02％提高到33.16％，增长5.14％；管理难度较大的机动车销售行业自2004年7月纳入控管系统后，虽然受到价格下降、毛利率减少的影响，8至12月仍实现增值税1364.35万元，同比增长25.85％；小规模企业从2004年12月起全面推行控管系统，今年1月份即实现增值税1295.15万元，同比增收559.93万元，增长76.16％。
（二）强化“四小票”管理，规范了增值税抵扣管理
自2004年10月份开始实行货物运输发票、废旧物资发票的票票比对，从10、11、12三个月份的比对结果看，废旧物资发票相符份数占参与比对份数的比例分别为81.64％、82.9％、87.44％，货物运输发票的比例分别是42.53％、45.14％、50.62％，相符份数占参与比对总份数的比例逐月提高，异常发票份数逐渐减少,信息采集的完整性、准确率明显提高。农产品发票实行票表比对后效果更为明显。2004年12月份，通过普通发票控管系统查询发现，全市有7户纳税人利用一份号码相同的货物运输发票抵扣了税款，立即将该结果反馈给有关单位，进行了查实处理，补征税款19805.38元。
（三） 实现集中开票，加强了个体税收管理
在各专业市场及商业街，通过大力推广一机多户型控管系统，配套开展发票“三奖”活动，鼓励消费者索要发票，提高了税源监控能力。2004年6月份，淄博市增值税起征点统一提高到5 000元，征税户数由22364户锐减到6107户，减少比例达到72.69％。但由于加强了普通发票管理，实现了开票额与申报纳税额自动比对，超过定额的业户系统将预警提示，使2265户个体业户调高了定额，占双定业户总户数的23％，1586户个体业户调整到起征点以上。位于市中心城区的张店国税局现有8个市场纳入控管系统管理，共管理1264户，使用控管系统开票半年来，通过实施票表比对，对超定额开票的业户调整定额，累计调整662户次，起征点调整后共征收增值税193.2万元，同比增长150％。2004年，张店国税局虽然因起征点调高减少户数2631户，减幅52.88％，但由于加强普通发票管理，个体税收同比仍增收310万元，增长25.7％，如果扣除起征点调整因素，个体税收收入增长89.81％。
（四） 规范发票管理使用行为，提高了普通发票信息化管理水平
