来源：中国经济周刊
建国５６年来，中国的五年计划从未像“十一五”这样如此吸引国内外关注。“
十一五”规划将以科学发展、共同富裕等诸多亮点，确立中国未来经济社会发展新的
政策取向。
备受海内外关注的中共十六届五中全会，于１０月１１日下午在北京闭幕。全会
审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，确
立了中国未来五年的经济社会发展目标。从《建议》内容看，与之前的十个五年计划
相比，“十一五”规划将体现出诸多亮点。
一、社会公众首次广泛参与建议
中华人民共和国成立５０多年间的“五年计划”，从来没有像“十一五”这样牵
动１３亿中国人心，并引发国际社会的高度关注，也从来没有像如今中国政府高层如
此重视民众对于该规划建议的参与。
２００５年７月２７日，洋洋８万言的《中国公众对编制国家“十一五”环保规
划意见建议书》出台，并上报国务院。该建议书的４１２万中国公众建言者来自全国
３１个省、自治区、直辖市以及港澳特别行政区，也包括海外的中国留学生，不少建
议将体现在“十一五”规划中。
这份８万言的建议书源于此前的一次全国范围内的公开问卷调查，即由中华环保
联合会，通过《中国青年报》、《人民日报》、《中国环境报》及中华环境公众信息
网发布的公众调查问卷，征集民众对“十一五”环保规划的意见和建议，中国青年报
社调中心承担此次公众调查的问卷回收及统计撰稿工作。
据统计，参与调查的公众平均年龄为２９．７岁，７１．１％是男性，具有大专
以上学历者占６７．６％。他们主要来自学校、国家机关、事业单位、军人武警和国
有企业。其中超过１／３的参与者是学生（包括２５％的大学生和１０．４％的中学
生），平均月收入在２０００元以上的占８．２％。
香港《文汇报》为此以《“十一五”规划纳４１２万人建言》为题，分析说这凸
显了该规划报告的制定过程充分体现出“科学性”。
而早在两年前，专门负责五年规划编制工作的国家发展与改革委员会（下称发改
委）曾公开发布消息，面向海内外公开招标“十一五”规划的前期研究课题。这是新
中国经济发展史上首次将未来发展规划以公开招标方式向社会咨询、征求和购买方案
。
据了解，这次招标主要面向大专院校、科研院所、大型企业、行业协会及国际组
织等；愿意参加投标的单位按照规定，可根据自己的研究优势确定研究课题和重点，
填报《国家发展改革委员会发展规划研究课题申请书》；发改委专门组织成立了评审
小组，对投标单位的申请方案和研究力量进行评审，择优确定中标单位，并于２００
３年１１月３０日前下达了项目中标通知书；后来，中标单位与发改委签订了项目协
议书，规定在２００４年６月前完成研究报告初稿。
一直以来，中国的政策研究和制定多在中央、地方政府以及部委的研究机构中进
行。由于缺乏民间的参与，制定出的政策与法规有时难免未全面考虑各方面的利益，
而更多地是反映了部门利益或地方利益。
据悉，“十五”规划编制时，政府也曾向社会征求建议，但当时只是希望各界“
献计献策”，其性质与招标完全不同。对于这次招标，《中国新闻周刊》当时以《“
十一五”招标：到民间“买思想”》为题作过专题报道。
公众和众多研究机构的广泛参与，不仅说明新的五年规划制定的过程拥有更加广
泛的群众基础，而且编制的内容会更加科学，这本身就说明中国决策的民主性在不断
增强。发改委规划司司长杨伟民曾说，社会主义市场经济体制的初步建立，已经使国
家规划编制和实施的体制背景发生了重大变化。
计划经济下，规划具有指令性，实现规划目标主要依靠政府的行政手段；市场经
济条件下，规划的性质、作用、内容都发生了变化，实现规划目标，也主要依靠企业
、消费者等市场主体的行为。社会力量的参与，无疑大大增强了规划的科学性和针对
性。
二、科学发展观统领发展全局
这次五年规划，是以胡锦涛同志为总书记的党中央领导下编制的第一个五年规划
，是中央提出全面建设小康社会后的第一个五年规划，也是中央提出完善社会主义市
场经济体制的新阶段后的第一个五年规划。
２００２年中共十六届一中全会上，以胡锦涛同志为总书记的新的党中央领导集
体形成，随后陆续推出了一系列深入人心的综合配套改革措施，以崭新的面貌赢得国
内外舆论的好评，并被海内外盛誉为“胡温新政”。
新领导集体执政的着力点，是从关注社会的弱势群体的生存质量出发，所谓“穷
人经济学”，寻求整个社会发展的公平与和谐，树立了良好的“亲民政府”形象。
新领导集体“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的执政理念，“求真务实
、真抓实干”的执政风格，“科学发展和谐社会”的执政目标，顺应了国际环境、时
代背景、中国国情和民心所向，可谓是天时、地利、人和“六合相应”。
新领导集体上任的第二年即２００３年，即开始着手启动制定“十一五规划”，
这在以往的五年规划中也是不多见的。应该说，“十一规划”是以“胡温新政”为核
心的新一届领导集体智慧的结晶，新一届中央领导集体执政理念的更为全面、集中和
完善的表达和展示。
与改革开放以来的历次五年计划相比，“十一五”规划坚持发展的主线一脉相承
，以与时俱进的科学发展观贯穿始终。这是党中央提出科学发展观和构建社会主义和
谐社会的重大战略思想后编制的第一个五年规划。
和谐社会是目标，科学发展是手段。“发展是硬道理”，“科学发展更是硬道理
”，“科学地发展和谐社会是真正的硬道理”；不科学地发展难免不和谐，不和谐地
发展肯定不科学；发展不等于片面的数量、速度和规模的扩大和增长，“科学发展”
一方面是要依托先进的科学技术寻求高质量高效益的发展，另一方面是要追求“理性
的繁荣”，“全面协调可持续的发展”，即以建设和谐社会为目标的发展。
从“十一五”规划的内容看，科学发展观是其最重要的指导方针。它意味着，中
国要从过度依赖廉价劳动力、资金、自然资源和环境投入，以量的扩张实现增长，转
向更加依靠劳动者素质和科技进步，以提高效率获取发展。也就是说，不仅要既“多
”又“快”地增长，还要既“好”又“省”地发展。
科学发展观是胡锦涛总书记２００３年４月１０日到１５日在广东非典疫情非常
严重的时期视察广东时首次提出的。当时，他鼓励广东要万众一心战胜非典，并提出
了“科学发展观”的指导思想。
当时的提法，是全面发展观，要求广东要注重经济与社会的协调发展，注重可持
续发展、全面发展。由此可见，胡锦涛同志在当时就全部阐述了科学发展观的基本内
容。
两个月之后，即２００３年６月，在北京召开的全国抗击非典总结大会上，胡锦
涛同志正式提出了科学发展观，次日这一概念第一次出现在全国报端上，并风行全国
。一年之后，当胡锦涛同志在２００４年９月中共十六届四中全会讲话时，科学发展
观已成全党全国的共识。
中共中央政治局今年７月２５日和９月２９日相继召开的两次会议强调，制定“
十一五”规划，做好“十一五”时期的经济社会发展工作，必须坚持以邓小平理论和
“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，落实“五个统筹”，坚持
“六个必须”，实现我国经济社会又快又好地发展。
三、首次由“计划”改为“规划”
与过去十个“五年”明显不同的是，在名称上，第十一个“五年”由“计划”变
成了“规划”。这几乎成为近期有关“十一五规划”报道的一个焦点。
中共中央党校研究室博士辛鸣认为，虽一字之差，内涵却不尽相同，显示出党中
央对发展内涵的认识已有变化。
《现代汉语词典》中这样解释“计划”和“规划”：“计划”是指工作或行动前
预先拟定的具体内容和步骤；“规划”是指比较全面的长远的发展计划。显然，后者
更加注重宏观性、战略性、指导性和长远性。
以“五年”为单位进行国家建设的“五年计划”模式，起源于前苏联。新中国成
立后，开始全面学习，自１９５２至１９５３年，多次派出包括周恩来总理率团的代
表团到苏联学习，在他们的帮助下编制第一个五年计划，自１９５３年起实施。
“一五”计划主要是指令性的经济计划，事无巨细，涵盖了方方面面的经济增长
指标，从工业总产值增长９８．３％、手工业增长６０．９％、大型工矿项目施工６
９４个到具体的钢铁产量增加多少、煤炭产量增加多少等等。翻开以往的五年计划，
各类指标的具体程度超出现在很多人的想像。
２００３年９月１８日，发改委主任马凯在“十一五”规划编制准备工作电视电
话会议上表示，“十一五”规划，要突出战略性、宏观性和政策性，要抓住国民经济
和社会发展全局的重大战略问题，突出战略方针、战略任务、战略布局、战略措施和
重大政策，不宜搞过多过细的量化指标，改变以往无所不包、涉及领域过宽的状况；
强化指导和约束功能，增加制度创新内容；在编制程序上要建立规范化的民主制度、
衔接制度、论证制度、公布制度以及备案和评估制度。
计划经济时期，国家要通过计划逐一配置重要资源，所以各项指标定得非常细。
但过去制定的<
