国务院发展研究中心卢中原近来，是否需要和怎样实行减税成为讨论的一个热点。各种观点大致可概括为三类：第一类观点主张普遍减税，以适应国际性减税趋势和刺激我国经济增长的需要；第二类观点认为中国目前总体税负水平低，普遍减税空间小，而且税制结构以间接税为主，减税效果不会很明显，主张重点应放在调整财政支出结构和清理税外负担上，不排除个别减税；第三类观点认为财税政策还有调整空间，主张进行有增有减的结构性调税。
我认为，第一类观点关于减税的理由和具体建议，是值得认真研究并有可取之处的。但比较而言，将第二类和第三类观点加以综合，即把优化财政支出结构和实行结构性调税结合起来，可能更符合我国的实际情况。
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财税政策不仅要用于反周期，还要促进经济结构调整
我国正处于工业化加速阶段，产业结构剧烈变动和消费结构迅速升级是这一阶段的突出特征。90年代中期以来生产能力和商品供应持续相对过剩，城乡居民食品支出比重加快下降，非食品支出比重明显上升，正是这种客观趋势的集中反映；而结构性矛盾的加剧，又是近些年出现的有效需求不足和通货紧缩趋势的深层诱因。这样，我国财税政策面临的任务就不仅仅是刺激经济总量扩张，而且还要顺应经济结构变动的客观要求，促进产业结构优化和消费结构升级。应当根据国家产业政策和市场需求的导向，以及国有经济战略性调整的方向，对财政支出结构和税种结构进行有增有减的调整，明确地体现鼓励类、限制类、禁止类的政策导向作用。如果过于强调普遍减税，而不考虑必要的增税，可能会顾此失彼，难以适应优化经济结构的需要。同样，如果一味依赖总量扩张的财政支出，而忽视财政支出结构和税收结构的合理调整，排斥必要的减税，也起不到优化经济结构的作用；进一步说，如果缺乏经济结构合理化的支撑，刺激需求的“反周期”政策也难以达到预期效果。
财税政策应当有利于培育经济自主增长能力，并随着后者的增强而适时调整
在20多年来的改革开放进程中，我国经济的市场化程度逐步提高，这是经济自主增长能力不断增强的体制基础。为了应对1998年以来的特殊宏观经济环境，政府通过加大财政支出刺激内需扩大，是不得已而为之。但是这不等于中断经济的市场化进程，替代经济的自主增长。需要明确，政府扩大支配公共资源的目的，一方面是为了弥补市场失灵，拉动经济增长；另一方面也要有利于推进市场化进程，为进一步增强经济自主增长能力创造条件。近两年民间投资（包括股份制经济、集体经济和个体经济等投资）已经回升，增长速度快于国有投资和外商投资，在全社会投资中的份额接近国有投资比重（2001年国有投资、外商及港澳台投资、民间投资三者比重分别为47.3％、8.1％、44.6％），对全社会投资增长的贡献率逐步提高。1999－2001年，国债投资占全社会投资的比重逐步下降，依次为8.1％、8.8％、6.5％；预算内投资资金增长率也逐步下降，依次为54.7％、13.9％、13.2％；而全社会投资增长率则逐步上升，依次为5.1％、10.3％、13％。这表明全社会投资增长对政府直接投资的依赖程度正在降低。同时也要看到，在财税政策方面还存在一些不利于民间投资扩大的制约因素。因此，有必要实行积极鼓励民间投资的财税政策，适当缩减国债投资规模，财政资金可以参股和补偿的形式参与以民间资本为主的投资项目，严格治理“三乱”，在成本摊提、投资的税收抵扣和税收减免等方面对各类企业一视同仁，消除按所有制划分的不公平税负，改善企业经营环境，促进形成民间投资稳定增长的机制。
在积极促进民间投资增长的同时，还要继续实行鼓励居民消费的财税政策。商品普遍短缺时期制定的一些限制消费的税费政策，特别是不利于新的消费热点成长的税费政策，应当进一步清理并取消，这对于扩大城乡居民消费的作用是不可轻视的。
加入WTO以后，财税政策应当在符合国际惯例的前提下支持国内产业和企业增强国际竞争力
贯彻国民待遇和公平竞争等原则，需要在进出口、引进外商投资等方面对现行税收优惠政策进行调整。“出口退税、进口征税”是各国通行的做法，我国进口免税项目较多，需要进行清理。例如对一般性技术含量不高的进口设备，可以考虑不再免征增值税，这样有利于增加对国内机器设备的需求，也有利于引进国外先进技术设备。按照较低的税率统一内外资企业所得税，有利于降低内资企业税负，与外资企业平等竞争。为推动企业加快技术进步和技术改造，政府可运用财政贴息予以支持，同时要取消技改贴息方面的所有制差别。
实行有增有减的结构性调税，也是优化财政支出结构、规范财政收入来源的需要。当前财政支出还存在不少缺位和越位的情况，缺位主要表现在用于社会保障、调节地区差距和收入分配差距，以及发展公益事业的支出不足；越位主要表现在对企业的资金投入、各种补贴过多，以及行政性支出范围过宽。今后，需要根据政府职能转换和建立公共财政的要求，把财政支出的重点转到发展社会保障和公益事业、帮助弱势群体和维护社会稳定上来，在缺位的领域增加有关开支；而在越位的领域，则应当减少财政支出，本应由市场调节的事情还给市场，以不断完善公共财政框架。在优化财政支出结构的同时，还应清理、减轻企业和居民的非税负担，使财政收入主要依靠规范的税收来源。相应地，需要按照中性、简化、效率等原则，推进税制改革，包括完善个人所得税，开征社会保障税、遗产和赠与税之类的新税种，等等，以增强政府发展社会保障和公益事业、调节地区差距和收入差距的能力。
实行有增有减的结构性调税，是和优化财政支出结构相辅相成的，两者不可偏废。结构性调税存在着“加法”多、还是“减法”多的问题，这可能需要视财政收入和经济增长的态势而定，财政收入形势较好时，调税可以多做“减法”；反之，则“减法”要适度。一般地说，财政收入增长与经济增长应保持大体同步并略高一点，避免大起大落，才有利于中长期经济稳定增长。当前，我国还面临着财政收入占GDP比重过低、需要逐步提高到合理水平的任务，因此，考虑这方面的因素对结构性调税的影响，也许并不是多余的。
作者简介：现任国务院发展研究中心宏观经济研究部部长，研究员。中国科学院国情研究中心学术委员和客座研究员。
